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廣東從“最突出問題”改起

  ■編者按   十八屆三中全會勝利召開一年之際,廣東深化財稅體制改革總體方案、廣東深化省屬國有企業改革實施方案兩大領域的改革方案熱辣出爐,加上全面深化改革中央工作要點中涉及地方的179項改革任務,以及我省爭取中央新安排的20多項改革試點,截至今年10月超九成已啟動實施,這些都為我省全面深化改革再添重磅利好。   儘管成效令人鼓舞,我們還是要清醒地認識到,當前改革進入攻堅期和深水區,癥結、困難和問題不少,不少關鍵領域或關乎民生改革的進展和突破牽動人心。為及時介紹廣東各項改革進展,同時為廣大讀者答疑解惑,從今日起,南方日報將推出“攻堅——廣東全面深化改革”的系列報道。   為使讀者瞭解到最關心的改革動態,南方日報此前通過南方網、南方日報官方微博、官方微信平臺,並聯合“廣東發佈”和大粵網等,發起“廣東深化改革你最關心啥”的話題徵集投票活動,我們選取了投票率最高的6個話題(見以下圖示)進行了深入採訪。首篇關註財稅體制改革,敬請讀者垂註。   ■廣東先行   財政是國家治理的基礎和重要支柱,財稅體制改革會直接或間接地對老百姓日常生活帶來重大影響,因此在全面深化改革的體系中,財稅體制改革分量頗重。   今年6月,中央深化財稅體制改革總體方案正式出台,確定了改進預算管理制度、深化稅收制度改革和建立事權和支出責任相適應制度三項重點改革任務。   改革方向已明確,地方該如何落實呢?近日,《廣東省深化財稅體制改革 率先基本建立現代財政制度總體方案》(以下簡稱《總體方案》)正式出台,廣東成為國內第一批出台落地方案的省份,其中的不少創新和突破引來“點贊”。   具率先示範的意義   改革正在同步推進   根據黨的十八屆三中全會和省委十一屆三次全會的要求,在中央總體方案出台後,廣東省委、省政府立即部署起草《總體方案》,是繼山東和江蘇後第三個出台落地方案的省份。   對照中央和廣東的方案可以發現,在中央方案明確的三項重點改革任務的基礎上,廣東《總體方案》增加了建立基本公共服務均等化的財力支撐機制和構建政府公共資源投入的公平配置機制兩項。省財政廳改革辦主任鐘煒介紹,增加這兩項的一個主要原因,就是考慮我省在這方面進行了率先探索。   以基本公共服務均等化為例,我省2009年就率先全國編製並實施了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009—2020年)》,為全國出台基本公共服務規劃提供了經驗。2012年,我省又以惠州市為首個試點市,開展了基本公共服務均等化綜合改革試點。2013年,我省對《規劃綱要》進行了修編,最終形成了5項基礎服務加5項基本保障的“5+5”框架體系。此外,廣東還完善了配套政策體系,並根據財力需求測算,計劃2013年至2020年間投入財政資金逾3萬億元。這一切都頗具先行先試和率先示範的意義。   不僅是率先突破和提供經驗,筆者從省財政廳獲悉,《總體方案》所涉及的具體改革目前正在同步推進中。如在調整完善轉移支付制度、規範專項資金使用方面,我省已出台了《關於壓減省級財政專項轉移支付擴大一般性轉移支付的意見》、《廣東省財政一般性轉移支付資金管理辦法》、《廣東省省級財政專項資金管理辦法》等3個規範性文件;又如在深化預算制度改革方面,部分改革事項將會體現在2015年的預算編製中。   以問題為改革導向   通過試點推進改革   全面深化改革需要攻堅克難,財稅體制改革因涉及利益分配,其推進難度和阻力更大。廣東則以問題為導向,並通過試點來推進。鐘煒介紹說,我省將從財稅體制方面最突出問題改起,並堅持整體設計和分步實施相結合,合理選取改革的切入點和突破口,適時選取部分區域、領域、事項開展改革試點,做到成熟一項、推進一項。   《總體方案》提及的試點也頗多,鐘煒介紹,明年我省將在繼續深化推進基本公共服務均等化綜合改革試點、試編權責發生制政府綜合財務報告等的基礎上,選擇部分改革領域先行試點,如選擇有代表性的個別市開展省以下事權和支出責任改革試點,對教育、民政、社保、交通、水利領域的部分事權和財政支出責任,在省與市縣之間進行置換調整;在政府公共資源配置領域,探索開展重大基礎設施建設項目政府和社會資本合作(PPP)等融資模式試點,在交通、能源、城建和社會事業等領域開展政府公共資源用於經營性項目的競爭性配置試點等。   本版撰文 南方日報記者 盧軼見習記者 蘇力 通訊員 岳才軒   ■專家建言   中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江建言——   消費稅突破口在“擴圍”   “房地產稅立法改革和消費稅改革,不能被舊關係和舊利益阻礙。”《總體方案》出台之際,中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江接受專訪提出,這兩個稅種的改革是我省財稅體制改革首要瓶頸,只要先行先試完成探索突破,廣東將為全國提供示範。   南方報業:如何評價廣東深化財稅體制改革的總體方案?   林江:廣東推出的《總體方案》既保持與中央方案及新《預算法》相銜接,又結合廣東實際增加了深化民生財政保障制度改革、深化財政投融資制度改革兩大任務。而諸如釐清省與市縣之間事權和支出責任、探索建立地方稅收體系等改革重點,使得這份方案頗具先行先試的意味。   總體來看,這份深化財稅體制改革總體方案非常有針對性和前瞻性,是一份著眼於未來五至十年的改革思路。   南方報業:您認為主要困難是什麼?   林江:我認為構建地方稅收體系方面困難比較大。比如房地產稅立法改革,技術瓶頸仍待突破,具體如何操作目前還沒有明確的思路。我認為房地產稅可以探索的是“整合”,房地產稅將對現有的與房地產相關的稅種進行整合,整合的選擇範圍包括土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地出讓金等。   又比如消費稅改革,從未來改革的方向看,未來消費稅將成為地方主要稅種,但目前消費稅的稅基不足以承擔這樣的重任。我認為其突破口在於進一步“擴圍”。目前消費稅的征收對象是奢侈品、環保節能產品和煙酒等,我認為應該將之“擴圍”成普遍征收的銷售稅。   省財政廳改革辦主任鐘煒談我省深化財稅體制改革——   ■改革辦說   消費稅可培育為主體稅種   廣東省財政廳作為《總體方案》的牽頭起草單位,對方案如何既與中央總體方案以及新預算法銜接一致,又能夠緊密結合廣東實際做了大量的調查研究。而對深化財稅體制改革應該從哪“開刀”,如何找出癥結、問題和困難進行突破,也表現出相當大的決心。省財政廳改革辦主任鐘煒代表省財政廳近日接受專訪,對之進行瞭解讀。   按既定路線時間落實   南方報業:根據《總體方案》,各項改革任務基本都需要在2018年前完成,時間其實很緊,這些改革能否順利完成?   鐘煒:目前,我們制定的是財稅體制改革總體方案,主要是就財稅體制重點改革事項提出路線圖和時間表。對各項重點改革,我們還將單獨制定具體實施方案或實施辦法,對部分要開展試點的事項還將制定試點方案。總之,我們將在總體方案的框架下,按照既定的路線和時間要求落實具體改革措施,確保各項改革事項有序推進。   目前,我們已經制定了系列改革文件,形成了一個總體方案加若干個子方案的改革文件框架。   有四大突出問題   南方報業:《總體方案》說要從“最突出問題”改起,您覺得哪些是最突出問題?   鐘煒:突出表現在以下四個方面:   一是事權與支出責任劃分不清晰、不明確。各級間職能重疊,共同管理事務過多,一些原本應該省級負責的,市縣也承擔了支出責任,反之一些本該市縣負責的,省級卻大包大攬。此外也存在“上面點菜、下麵買單”,“一竿子插到底”的問題。   二是財政供給範圍不科學,“越位”和“缺位”並存。由於政府轉變職能不到位,政府和市場、社會邊界沒有釐清,一方面,財政供給範圍過寬,包攬過多,對市場競爭性領域管得過細,也包攬了許多社會可以自主治理的事務;另一方面,公共服務供給不到位,公共服務體系和機制還不健全,欠發達地區公共服務存在保障標準偏低、保障範圍未能實現全覆蓋等問題。   三是財力固化情況突出,支出結構調整難度大。長期以來,預算安排採取的是“基數加增長”的方式,同時重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項較多,造成部門肢解財政、財力固化分配的情況較為突出,預算分配呈現出一種“碎片化”的格局,集中財力辦大事的空間受限。   四是預算管理存在薄弱環節,資金使用效益有待提高。預算約束剛性不足,往往存在年中預算隨意追加、變更頻繁的問題。   房地產稅可成市縣主體稅種   南方報業:改革的重點之一是構建地方稅收體系,包括很多人關心的房地產稅立法改革等,這方面能否談談廣東的構想?   鐘煒:我省主要是結合地方的實際進行落實。一是爭取中央完善分稅制改革,理順中央與地方的收入劃分,將具備相當規模、收入來源穩定、與產業發展關聯度高的稅種作為地方主體稅種和主體收入,以保障地方公共支出必需財力。二是結合中央稅權下放,努力培育地方主體稅源。比如預計中央將部分消費稅品目征收從生產環節後移到消費環節,並逐步下放地方。我省屬於消費大省,消費稅可以培育成為我省的主體稅種。我省還是人口大省,房地產業發展快,珠三角地區已經成為相當規模的城市群,房地產稅有條件成為市縣級主體稅種。   社會比較關註的房地產稅改革是我國為完善財產稅制度、優化稅收結構而推進的一項重要的稅制改革,也是促進土地資源節約使用和房地產市場健康發展的長遠需要。目前,國家已經開展房地產稅立法工作。由於國家立法將有一個較長的過程,我們將根據中央的統一部署,穩步推進房地產稅改革。   總策劃:莫高義 張東明 王更輝   總統籌:王垂林 鄧紅輝   策劃執行:盧軼  (原標題:廣東從“最突出問題”改起) .
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